Le 1^er janvier 2007, les centres publics d'action sociale (CPAS) auront 30 ans d'existence, 30 ans durant lesquels les pratiques de gestion du service public et de travail social en CPAS auront largement évolué. Tant en quantité qu'en diversité. Au départ, le CPAS a pour mission d'offrir une aide à ceux qui vivent dans la précarité ou qui sont confrontés à des difficultés sociales. Dans chaque ville ou commune belge, on trouve un CPAS (loi de 1976), par ailleurs la loi stipule que toute personne séjournant en Belgique a droit à l'aide sociale.

Cette aide a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine. Reste que le constat est général: la mission du CPAS ne se limite plus à fournir une aide financière via le revenu d'intégration sociale (RIS) à ceux qui sont exclus du chômage. Au fil des années, les CPAS ont hérité d'autres « clients » et d'autres tâches: la mise à l'emploi de leurs allocataires, la médiation de dettes pour les surendettés, la fourniture d'aide psychosociale, d'aide juridique, d'un logement, etc. Et, jusqu'à l'année dernière, où le gouvernement fédéral leur a confié la distribution des avances sur pensions alimentaires et celle des chèques-mazout. Pour ce faire, les CPAS reçoivent certes des moyens, mais la plupart des centres dans les grandes villes explosent leur contrat de gestion. En cause: une inflation de dossiers qui grèvent leur budget. Par ailleurs, service de première ligne, le CPAS jouit aussi d'une certaine autonomie qui lui permet certaines initiatives rarement neutres financièrement (maison de repos, accueil d'urgence, etc.).



CPAS, les mal aimés ?

De quoi envenimer parfois les relations avec les édiles communaux. Car si les administrations locales dégagent annuellement des moyens pour le fonctionnement de leur CPAS, elles endossent également leur déficit budgétaire. Ainsi, alors que les versements de RIS augmentent lentement mais sûrement dans les grandes villes, les CPAS ne sont remboursés que partiellement par le fédéral. Le différentiel reste à charge de la commune. Pour autant, si tout le monde s'accorde pour estimer l'échelon local le plus approprié pour distribuer l'aide sociale la plus calibrée, la réforme du code wallon de démocratie locale et de la décentralisation (CDLD), décret du 8 décembre 2005, stipule que dorénavant le président du CPAS siégera au sein du collège des bourgmestre et échevins avec voix délibérative, sauf lorsqu'il s'agira d'exercer la tutelle sur le CPAS. Autre changement : le ou la présidente de CPAS pourra également devenir échevin(e). Une manière peut-être de réduire l'éventuel hiatus qui peut parfois se produire entre CPAS et commune. Il n'en demeure pas moins que les relations entre CPAS et autorités de tutelle défrayent rarement la chronique. Ce n'est qu'à l'approche des communales que les critiques fusent, les CPAS reprochant parfois aux échevins communaux de multiplier les initiatives sociales « incohérentes mais dégageant un parfum électoral », comme le déplorait récemment la conférence des présidents de CPAS de la Région bruxelloise.

Des présidents jaloux de leurs prérogatives? L’argument est en tout cas de bonne guerre, car la présidence d'un CPAS confère indéniablement un certain pouvoir, pouvoir qui résulte toutefois d'une alchimie politique. Ainsi, ce sont les conseillers communaux qui désignent les nouveaux conseillers de l'action sociale (les deux casquettes ne sont pas incompatibles). Ces derniers désigneront ensuite le futur président du CPAS en leur sein. C’est toujours comme cela que cela se passe en Région bruxelloise mais plus en Wallonie, où le président est certes un membre du conseil de l’action sociale mais est élu via le pacte communal de majorité. Ladite présidence suscite, de manière caricaturale, car on recense quand même près de 600 CPAS, généralement plutôt les appétits socialistes et écolos. Les libéraux et les centristes préférant les échevinats sociaux, des classes moyennes ou encore l'instruction publique.

La fédération des CPAS wallons critique partiellement la réforme

À la fédération des CPAS wallons¹, le directeur général, Christophe Ernotte, salue certaines avancées de la réforme du CDLD mais regrette le peu de prise en compte des remarques formulées par les CPAS lors de l'élaboration du décret : « Globalement, la réforme du CDLD est une bonne chose : le fait que le conseil communal et le conseil de l’action sociale puissent se réunir conjointement devrait permettre une meilleure compréhension de part et d’autre, notamment lors de la présentation des économies d'échelle en réunion conjointe. Le fait que le président de CPAS puisse exercer des fonctions scabinales devrait également permettre plus de cohérence et de synergie entre CPAS et commune, de surcroît, si celui-ci assume l'échevinat des Affaires sociales. Un seul exemple en ce qui concerne la politique des personnes âgées : le président de CPAS a en charge la maison de repos du CPAS, des services d’aide à domicile, parfois une entreprise de titres-services, toutes charges qui concernent le 3^e âge avec, à côté, un échevin des Affaires sociales qui s’occupe du souper des seniors, des excursions et avec lequel, il peut arriver qu’aucun lien ne se crée. Mais il est bien évident pour nous que le développement des économies d’échelle ne peut signifier fusion improductive de services. Si l’on prend, par exemple, le service des travaux de la commune et celui des CPAS et qu’on les fusionne, comment vont se déterminer les priorités, est-ce que le robinet qui fuit dans la maison de repos du CPAS pourra passer avant la réfection d’une route ? Pas certain… Même chose pour les services informatiques : les logiciels utilisés par les assistants sociaux sont très spécifiques. »



Reste que malgré ces avancées, la principale pierre d’achoppement avec le ministre Courard, ministre wallon de l'Intérieur (PS) en charge de la réforme, c’est la participation du président de CPAS avec voix délibérative au collège communal. « Notre position, poursuit Christophe Ernotte, c’était bien la présence du président du CPAS mais avec voix consultative et non délibérative. Il va désormais falloir que les présidents de CPAS évitent toute schizophrénie : les décisions qu’ils approuvent au sein du Collège, il faut être sûr que les membres du conseil de l’action sociale les approuvent également, une fameuse gageure… Quant à la désignation du président de CPAS via le pacte de majorité, on perd la légitimité de l’élection conférée précédemment par le vote des membres du Conseil de l’action sociale, si ça ne colle pas avec le conseil de l’action sociale, il faut alors refaire un pacte de majorité ? Il eût été préférable que les membres du conseil de l’action sociale élisent leur président et ensuite, le proposent au pacte de majorité. » Enfin, la motion de méfiance constructive instaurée par la réforme et qui permet, notamment, d'évincer un échevin ou le président du CPAS, a du mal à passer la rampe à la Fédération des CPAS wallons : « Le Conseil de l'action sociale n'est en rien consulté, regrette encore Christophe Ernotte, il pourrait au minimum être sollicité pour avis formel préalablement au dépôt de la motion de méfiance constructive. »

À Bruxelles, point besoin de réforme

« Nous ne sommes pas preneurs d'une telle réforme en Région bruxelloise, lance Michel Colson (FDF), président du CPAS de Watermael-Boitsfort et, par ailleurs, président de la section CPAS de l'association de la ville et des communes de la Région de Bruxelles-Capitale². Cela ne veut pas dire que les relations CPAS-commune sont au beau fixe à Bruxelles, mais nous estimons que nous sommes suffisamment outillés par la loi organique des CPAS de 1976. La question est maintenant de savoir si les instances telles le comité de concertation CPAS-commune fonctionnent convenablement… Là, je vous dirais qu'il y a encore du pain sur la planche. »
L’article 26 bis § 2 de la loi du 8 juillet 1976 impose aux autorités communales une concertation avec le CPAS sur certaines matières (cf. encadré ci-dessus). Dans la pratique cependant, les autorités communales se sentent peu concernées par cette obligation. Il en résulte non seulement que les CPAS sont souvent placés devant le fait accompli, mais qu’en outre les décisions prises sans concertation sont entachées d’illégalités.

« Pour le moment, ce comité de concertation, qui a l'obligation de se réunir au minimum une fois tous les 3 mois, explique Michel Colson, est toujours activé par le CPAS, la commune ne s'en saisit pas. C'est ce comité qu'il faut investir et non exiger que le président du CPAS ait une voix délibérative au collège des échevins même si cela fait partie des revendications de mon parti… Le président de CPAS se retrouve alors seul face aux échevins, alors que dans le comité de concertation, il y a parité. Quant au fait de pouvoir cumuler à la fois la présidence du CPAS et un échevinat, cela me semble fort lourd au quotidien, vu la taille des communes bruxelloises. Il est vrai que cela éviterait une certaine concurrence entre échevin des Affaires sociales et président de CPAS, le ‘chacun ses pauvres à soi’, comme disait Brel. J'ai ainsi connu des communes qui organisaient deux services de repas à domicile, l'un via le CPAS, l'autre via l'échevinat des Affaires sociales. Par contre, dans ma commune, à Watermael-Boitsfort, on a supprimé l'échevinat de l'Emploi, en centrant toutes les compétences « emploi » sur le CPAS qui devient le premier acteur en termes d'insertion socioprofessionnelle. C'est évidemment plus difficile dans les communes qui ont une mission locale mais les maisons de l'emploi devraient à terme permettre une meilleure coordination. »

Quant à la publicité des débats du conseil de l'action sociale, une ouverture au public désormais possible en Flandre (cf. ci-après), Michel Colson n'y est pas favorable. « On accuse souvent les CPAS d'obscurantisme mais ouvrir les débats au public va avoir un effet pervers, on risque tout comme pour le conseil communal de tomber dans le 'show', je ne suis pas sûr que cela contribue à la sérénité des débats. Il suffit d'entendre le témoignage des conseillers qui sont à la fois conseillers CPAS et conseillers communaux, ils trouvent que le débat est souvent de meilleure qualité au sein du conseil de l'action sociale. »

Et Michel Colson de conclure : « avec la réforme du code de démocratie locale en Wallonie, les CPAS sont aspirés dans l'orbite communale, alors que la loi de '76 distingue bien les deux pouvoirs tout en permettant des passerelles, je ne suis pas preneur d'une telle réforme en Région bruxelloise. »

Lors de la conférence de presse de la Conférence des présidents des 19 CPAS bruxellois³, le 8 septembre dernier, on a pourtant entendu poindre quelques souhaits de réforme. Ainsi, manifestement, les dispositions de l’ordonnance bruxelloise du 3 juin 2003 concernant les relations entre la commune et le CPAS n'iraient pas assez loin. Elles prévoient, par exemple, que tout nouveau service social ne peut être mis sur pied par la commune sans avoir au préalable fait l’objet d’une discussion au sein du comité de concertation commune-CPAS. Leur expérience fait pourtant dire aux président(e)s de CPAS que leur institution doit « devenir le lieu à partir duquel se développe et se déploie toute la politique sociale communale. » Bien plus qu’une nuance ... Il s’agit non seulement de mieux rencontrer les nouvelles demandes qui leur sont adressées, mais aussi de répondre à un problème d’image. « Pour qu’il n’y ait plus de honte à pousser la porte d’un CPAS, il faut briser la répartition de fait qui associe les CPAS aux personnes 'larguées' et l’échevinat des Affaires sociales aux autres », explique Dominique Decoux (Écolo), présidente du CPAS de Schaerbeek.

Flandre : changements cosmétiques ou incertitude quant à l'avenir des CPAS ?

Autonome en la matière depuis les accords du Lambermont, à l'instar des deux autres régions, la Flandre a finalement adopté son décret communes, après pas mal d'avatars, au printemps dernier. C'est le ministre des Affaires intérieures, le VLD Marino Keulen, qui a peaufiné la mouture finale des 311 articles que comporte le décret, même si le tout avait été mis en œuvre par son prédécesseur, Paul Van Grembergen (Spirit). La philosophie générale du texte adopté est de donner plus d'autonomie aux communes, tout en rendant leur gestion plus démocratique, notamment via certains mécanismes permettant la participation des citoyens. Les nouveautés les plus spectaculaires concernent le CPAS.

• Tout comme en Région wallonne, le président de celui-ci deviendra membre du collège échevinal, mais ici comme échevin des Affaires sociales. La mesure est applicable dès 2006, si les communes le désirent. Mais en Flandre, elle ne deviendra obligatoire qu'en 2012. Les communes peuvent aussi faire collaborer le personnel et les services de l'administration communale d'une part, et du CPAS d'autre part, y compris ceux qui occupent les fonctions au niveau le plus élevé, comme secrétaire ou gestionnaire financier.
• Les communes peuvent réduire leur nombre d'échevins (le nombre maximum reste fonction du nombre d'habitants) et éventuellement nommer un ou deux vice-présidents de CPAS à la place. Cette faculté était demandée par plusieurs grandes villes.
• Finis les votes secrets : la législature débutera désormais par l'établissement d'un acte de présentation, (équivalent du pacte de majorité wallon) qui comportera la liste des échevins, de leurs compétences, et les relais éventuellement prévus en cours de législature. Mais il n'est toujours pas question en Flandre de motion de méfiance à l'égard d'un échevin, ni encore moins de l'ensemble du collège.

Les CPAS au bord de la tombe en Flandre ?

Pour certains, l'avenir de l'autonomie des CPAS pose question. Le bourgmestre de Louvain, Louis Tobback (SP.A), estime que l'on est en train de préparer ni plus ni moins que la suppression progressive de ceux-ci. Dans une interview au Standaard, il rappelle que « l'indépendance des centres d'assistance publique vis-à-vis des communes remonte à Napoléon, qui avait voulu qu'elles ne puissent jamais être gênées par la santé financière des communes. » Il souligne que le président du CPAS de Louvain est en permanence le bienvenu au collège échevinal de la ville, et qu'il ne vient jamais parce qu'il estime inutile de le faire. Il se demande enfin si tous les points qui sont à l'ordre du jour des conseils d'action sociale seront désormais discutés au conseil communal.

Sur ce dernier point, Marino Keulen répond qu'en tout cas, il est exclu que des dossiers personnels de clients du CPAS atterrissent au conseil communal : l'examen de ceux-ci reste la compétence exclusive des conseils de CPAS, qui doit les traiter en toute indépendance et en toute confidentialité. Pour l'opposition, Jef Tavernier (Groen!) déplore, quant à lui, la timidité du nouveau décret. Et il pointe, notamment, l'absence de possibilité d'émettre une motion de méfiance constructive ce qui contribuera, toujours selon lui, à maintenir des situations ridicules, comme des échevins privés de leurs compétences, mais continuant de siéger au sein du collège.

Des situations pour le moins contrastées selon les régions. Avec deux certitudes : d'une part, les comités de concertation CPAS-commune peuvent s'avérer des instruments efficaces à condition que chacune des parties s'y investisse et, d'autre part, la voix délibérative accordée au sein du Collège au président de CPAS ne semble, du point de vue des CPAS, pas la meilleure idée que le ministre Courard ait eue… Quant à nos amis flamands, ils ont réglé le problème de la concertation commune-CPAS en désignant d'office le président de CPAS comme échevin des Affaires sociales. Rendez-vous en 2012, date à laquelle la mesure sera rendue obligatoire, pour évaluer les premiers effets.